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Contentieux palestino-israélien

Réfugiés arabes : droit au retour en Israël ? R. Lapidoth
23/03/2002

Les Réfugiés arabes de Palestine ont-ils un droit au retour en Israël ?

Qu'en est-il réellement des décisions de l'ONU, auxquelles on se réfère tout le temps ?

par Ruth Lapidoth, Professeur de droit international

Original anglais sur le site du Gouvernement d'Israël
www.mfa.gov.il/mfa/go.asp?MFAH0j8r0
Version française sur le même site :
www.mfa.gov.il/mfa/go.asp?MFAH0jc80

Date non précisée.


Dans les médias et dans les interviews avec les dirigeants palestiniens, on entend et on lit souvent des déclarations affirmant que les réfugiés palestiniens ont un droit au retour en Israël. Comme on le démontrera, ces déclarations se fondent sur une lecture erronée des textes sur la question. Nous traiterons de ce sujet sur trois plans : le droit international général, les résolutions de l'ONU les plus pertinentes et les divers accords conclus entre Israël et ses voisins.


I. Le droit international général


Plusieurs traités internationaux portant sur les droits de l'homme traitent de la liberté de mouvement, notamment le droit au retour [1]. La clause la plus universelle est insérée dans la Convention internationale sur les droits civils et politiques, de 1966, stipulant : “ Personne ne peut être privé arbitrairement du droit de pénétrer dans son propre pays. ” [2]

La question se pose de savoir qui dispose d'un droit au retour, autrement dit : quelle sorte de relation doit exister entre l'Etat et la personne qui souhaite revenir ? Une comparaison des divers textes et un examen des débats qui se sont déroulés avant l'adoption de ces textes mènent à la conclusion que le droit au retour est vraisemblablement réservé aux ressortissants de l'Etat [3].

Ce droit même des ressortissants n'est pas absolu mais peut être limité sous réserve que les raisons du refus ou de la restriction ne soient pas arbitraires.

En outre, selon Stig Jagerskiold, dans la Convention internationale de 1966, le droit au retour ou le droit de pénétrer dans son pays “ s'applique aux personnes revendiquant ce droit à titre individuel. Il ne s'agit aucunement ici des prétentions d'un grand nombre de personnes ayant été déplacées par suite d'une guerre ou de transferts politiques de territoires ou de populations comme la réinstallation des minorités allemandes d'Europe orientale pendant et après la Seconde Guerre mondiale, la fuite des Palestiniens de ce qui est devenu Israël, ou le mouvement des Juifs des pays arabes. ” [4]



II. Les résolutions de l'ONU sur cette question


La première résolution importante de l'ONU traitant des réfugiés est la Résolution 194 (III) adoptée par l'Assemblée générale, le 11 décembre 1948 [5]. Cette résolution créait une Commission de conciliation pour la Palestine et recommandait de “ prendre des mesures pour assister les gouvernements et les autorités concernés à parvenir à un règlement définitif de toutes les questions non résolues entre eux ”.

Le paragraphe 11 traite des réfugiés : “ L'Assemblée générale... décide que les réfugiés désireux de rentrer chez eux et de vivre en paix avec leurs voisins devraient être autorisés à le faire aussitôt que possible, et qu'il faudra verser des indemnités pour les biens de ceux qui ont choisi de ne pas rentrer et pour la perte ou les dommages subis par les biens qui, d'après les principes du droit international ou de l'équité, devraient faire l'objet d'indemnisations de la part des gouvernements ou autorités responsables ”.

Bien que les pays arabes aient initialement rejeté cette résolution, ils s'y sont référés abondamment par la suite et l'ont considérée comme une reconnaissance d'un droit de rapatriement en masse.

Cette interprétation n'est cependant pas justifiée. Tout d'abord, le paragraphe ne reconnaît aucun “ droit ” mais recommande que les réfugiés “ devraient être autorisés ” à revenir. En outre, cette autorisation est soumise à deux conditions

- que le réfugié souhaite revenir et

- qu'il souhaite vivre en paix avec ses voisins.

La violence déclenchée en septembre 2000 hypothèque tout espoir d'une coexistence pacifique entre les Israéliens et les masses de réfugiés qui reviendraient.

En outre, selon cette résolution, le retour ne pourrait avoir lieu “ qu'aussitôt que possible ”. L'utilisation du conditionnel concernant l'autorisation de revenir souligne qu'il ne s'agit que d'une recommandation.

Il faut rappeler qu'en vertu de la charte des Nations unies, l'Assemblée générale n'est pas autorisée à adopter des résolutions contraignantes, sauf pour certaines questions budgétaires et pour son propre règlement interne.

Enfin, la référence aux principes du droit international ou de l'équité ne s'applique qu'aux indemnités et ne concerne pas l'autorisation du retour.

Il faut également garder à l'esprit que la clause concernant les réfugiés n'est que l'un des éléments de la résolution qui prévoit “ un règlement définitif de toutes les questions non résolues entre ” les parties, alors que les Etats arabes ont toujours insisté sur son application indépendamment de toutes les autres questions.

Par suite de la guerre des Six Jours, en 1967, il y eut un grand nombre de personnes déplacées palestiniennes (c'est-à-dire celles qui avaient quitté leur foyer pour s'installer ailleurs dans le même état). Il en est question dans la résolution 237 du Conseil de sécurité du 4 juin 1967 [6], appelant le gouvernement d'Israël “ à faciliter le retour de ces habitants [des régions où se sont déroulées les opérations militaires] qui ont fui les régions depuis le déclenchement des hostilités. ”

La résolution ne mentionne pas un “ droit ” au retour et, à l'instar de la plupart des résolutions du Conseil de sécurité, elle est de l'ordre d'une recommandation. Israël a cependant accepté leur retour dans divers accords étudiés ci-après.

La résolution 242, adoptée le 22 novembre 1967 par le Conseil de sécurité, revêt une grande importance [7]. Dans son second paragraphe, le Conseil “ confirme à nouveau la nécessité ... (b) de parvenir à un règlement équitable du problème des réfugiés. ” Le Conseil ne propose pas de solution spécifique, ni ne limite la clause aux réfugiés arabes, probablement parce que la question des indemnités aux réfugiés juifs des pays arabes mérite également un “règlement équitable ”.

L'affirmation des Arabes selon laquelle la résolution 242 comprend la solution recommandée par la résolution 194 adoptée par l'Assemblée générale en 1948, analysée ci-dessus, n'est aucunement fondée.



III. Accords entre Israël et ses voisins


Dans l'accord-cadre pour la paix au Moyen Orient signé à Camp David, en 1978, par l'Egypte et Israël [8], le problème des réfugiés était abordé : il avait été convenu qu'une "commission de suivi" comprenant des représentants de l'Egypte, d'Israël, de la Jordanie et des Palestiniens "décidera d'un commun accord des modalités d'admission des personnes déplacées de Cisjordanie et de Gaza en 1967" (article A,3).

De même, il avait été conclu que "l'Egypte et Israël travailleront de concert ainsi qu'avec les autres parties intéressées pour établir les procédures agréées pour une application rapide, équitable et permanente de la résolution du problème des réfugiés" (article A,4).

Dans la Déclaration de principe sur les accords d'autonomie provisoire signée en 1993 par Israël et les Palestiniens [9], il a de nouveau été convenu que les modalités d'admission des personnes déplacées en 1967 seraient décidées d'un commun accord dans une "commission de suivi" (Article XII). La question des réfugiés serait négociée dans le cadre des négociations sur le statut définitif (Article V, 3). L'accord provisoire israélo-palestinien, signé en 1995, concernant la Cisjordanie et la bande de Gaza [10] prévoyait des clauses similaires (Articles XXXVII,2 et XXXI,5).

La clause correspondante (article 8) du traité de paix, signé par Israël et la Jordanie en 1994, était un peu plus détaillée [11]. Les personnes déplacées, elles, font l'objet d'un texte similaire à ceux évoqués plus haut. Quant aux réfugiés, le traité de paix mentionne la nécessité de résoudre leur problème aussi bien dans le cadre du groupe de travail multilatéral sur les réfugiés, créé après la conférence de Madrid de 1991, qu'en coordination avec les négociations sur le statut définitif. Le traité mentionne également les “ programmes des Nations unies et autres programmes économiques internationaux concernant les réfugiés et les personnes déplacées, notamment l'assistance à leur installation. ” [12]

Aucun des accords conclus entre Israël et l'Egypte, les Palestiniens et la Jordanie n'octroie aux réfugiés un droit au retour en Israël.



Conclusions



Cette brève étude montre que ni les conventions internationales, ni les principales résolutions de l'ONU ni les accords conclus entre les parties ne confèrent aux réfugiés palestiniens un droit au retour en Israël. Selon les sources palestiniennes, le nombre des réfugiés palestiniens aujourd'hui enregistrés à l'UNRWA s'élèverait environ à 3,5 millions de personnes [13]. Si Israël les autorisait tous à revenir sur son territoire, ce serait de sa part un acte suicidaire et on ne peut attendre d'aucun Etat qu'il s'auto-détruise.

De grands efforts devront être investis par toutes les parties concernées, avec l'aide des puissances extérieures amies, en vue de trouver une solution raisonnable, viable et équitable au problème des réfugiés [14].


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[1] La Déclaration universelle des Droits de l'homme de 1948, article 13 (2) ; la Convention internationale sur les droits civiques et politiques de 1966, Article 12 (4) ; le protocole IV de la Convention européenne sur les droits de l'homme de 1963, article 3 (2) ; la Convention américaine sur les droits de l'homme de 1969, article 22 (5) ; la Charte de Banjul de 1981 sur les droits de l'homme et les droits des peuples, article 12 (2) - voir Sir Ian Brownlie, Basic Documents on Human Rights, 3e édition, Oxford, 1992, pp. 21, 125, 347, 495, 551. Pour d'autres exemples, voir Paul Sieghart, The International Law of Human Rights, 1985, pp. 174-78.

[2] Article 12 (4).

[3] Certains experts sont d'avis que le droit au retour s'applique aussi aux "résidents permanents juridiquement en règle" - voir par exemple le débat qui s'est déroulé à la sous-commission sur la prévention de la discrimination et la protection des minorités, cité dans le rapport du président-rapporteur M. Asbjorn Eide, UN Doc E/CN.4/Sub.2/ 1991/45, du 28 août 1991, p. 5. La commission sur les Droits de l'homme, constituée en vertu de la Convention internationale sur les droits civils et politiques, a adopté une interprétation selon laquelle le droit au retour appartient aussi à une personne ayant des "relations étroites et durables" avec un pays donné - UN Doc. CCPR/C/21/Rev. 1/Add.9, 2 novembre 1999, pp. 5-6.

[4] Stig Jagerskiold, "The Freedom of Movement", in Louis Henkin, The International Bill of Rights, New York, 1981, pp. 166-184, p. 180.

[5] Rapports officiels de l'Assemblée générale, 3e session, 1ère partie, 1948, Résolutions, pp. 21-24.

[6] Rapports officiels du Conseil de sécurité, 22 e année, Résolutions et décisions, 1967, p. 5.

[7] Ibid., pp. 8-9.

[8] Recueils des traités de l'ONU, vol. 1138 (1987), n° 17853, pp. 39-45.

[9] International Legal Materials (Documentation juridique internationale), vol. 32, 1993, pp. 1525-44.

[10] Le texte intégral a été publié par le ministère israélien des Affaires étrangères ainsi que dans Kitvei Amana, vol. 33, n° 1071, pp. 1-400 (publications des traités d'Israël). Pour des extraits, voir International Legal Materials, vol. 36, 1997, pp. 551-647.

[11] International Legal Materials, vol. 34, 1995, pp. 43-66.

[12] Article 8, § 2 (c), 49-50.

[13] Selon diverses estimations, le nombre des réfugiés en 1948 était compris entre 538 000 (sources israéliennes), 720 000 (estimations de l'ONU) et 850 000 (sources palestiniennes). La très forte croissance du nombre pour l'UNRWA résulte du fait que cette organisation a adopté une définition très large des réfugiés palestiniens, bien plus large que celle adoptée dans la Convention de 1951-1967, généralement reconnue, concernant le statut des réfugiés. Pour la définition de l'UNRWA, voir Don Peretz, Palestinians, Refugees, and the Middle East Peace Process, Washington, 1993, pp. 11-12. Pour la définition adoptée par les conventions internationales, voir UN Treaty Series, recueil des Traités de l'ONU, vol. 189, 1954, n° 2545, pp. 137-221, pp. 152-156.

[14] Voir, par exemple, Donna E. Artz, Refugees Into Citizens: Palestinians and the end of the Arab-Israeli Conflict, New York, 1997; Joseph Alpher and Khalil Shikaki, The Palestinian Refugee Problem and the Right of Return, Harvard University, 1998.