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Prévenir les abus de la compétence universelle en matière de crimes de guerre, Irit Kohn
08/03/2009

08/03/09


JCPA n° 570 de mars-avril 2009

Titre anglais original : "Averting Abuse of Universal Jurisdiction".

Traduction française : Jean Szlamowicz, pour upjf.org

 

  • Dès le début de la récente opération israélienne à Gaza, des associations pro-palestiniennes françaises ont déposé une plainte contre le Président israélien, le ministre des Affaires étrangères et le ministre de la Défense. Des magistrats turcs ont déclaré, en février 2009, qu’ils instruisaient une enquête pour déterminer si les dirigeants israéliens devaient être poursuivis pour crime contre l’humanité dans le cadre de l’offensive à Gaza suite au dépôt de plainte effectué en Turquie par Mazlum-Der, une association des droits de l’homme de tendance islamique. Simultanément, un juge espagnol enquête actuellement sur le rôle des soldats israéliens et des responsables de la sécurité du territoire concernant un attentat [en fait, un bombardement israélien (Note d’upjf.org)] à Gaza, datant de 2002, où l’un des principaux stratèges responsables des attentats-suicide organisés par le Hamas, Salah Shehadeh, et 14 personnes ont trouvé la mort.
  • La compétence universelle renvoie au pouvoir d’un Etat de légiférer, de juger et de punir, en matière de crimes de guerre, de crimes contre l’humanité, ou de génocides commis en dehors de ses frontières, même si ces crimes n’ont pas été commis à l’encontre de ce pays ou de ses ressortissants, et même si l’accusé n’est pas non plus l’un de ses ressortissants. L’idée de base est qu’aucun individu ayant commis de telles atrocités, radicalement condamnées par la communauté internationale, ne puisse se soustraire à un jugement, où qu’il se trouve dans le monde.
  • Des associations des droits de l’homme dans le monde entier ont aidé à mettre en place cette législation universelle. Cela a contribué à l’irruption du politique dans le domaine de la législation universelle, comme le montrent les nombreuses actions entreprises par des organisations non gouvernementales qui reçoivent le soutien financier de groupes de pression ou même d’Etats afin de faire triompher leurs propres intérêts. En 2005, on a prévenu le brigadier-général israélien, Doron Almog, de ne pas descendre de son avion à l’aéroport de Heathrow, à Londres, suite à l’émission d’un mandat d’arrêt par un tribunal britannique.
  • Il est important de rappeler que la compétence universelle et la Cour Pénale Internationale sont normalement mobilisés quand un pays ne procède pas lui-même aux poursuites, ou est dans l’incapacité de le faire. Pourtant, Israël est une démocratie dont le système judiciaire fonctionne parfaitement et n’a pas besoin d’une intervention extérieure pour mener des enquêtes.
  • De fait, un rapport de la police militaire israélienne a établi qu’entre 2000 et 2007, le système judiciaire israélien avait mené 272 enquêtes concernant des tirs illégaux, qui ont abouti à 31 blâmes et 17 condamnations ; 330 enquêtes concernant des dommages à des biens, qui ont abouti à 36 blâmes et 36 condamnations ; 475 enquêtes pour violences envers des personnes, qui ont abouti à 37 blâmes et 34 condamnations, et 128 enquêtes pour actes criminels, ayant abouti à 20 blâmes et 18 condamnations. Le cas de Salah Shehadeh, mentionné plus haut, a déjà été examiné par la cour suprême israélienne, qui est respectée par la communauté juridique internationale. Qu’est-ce qu’un tribunal espagnol pourrait bien avoir à ajouter ?

Le Dr. Henry Kissinger a constaté que nous étions en train d’assister à un tournant sans précédent qui voit la politique internationale se transformer en procédures judiciaires. Le droit international n’exige pas que le pays effectuant les poursuites soit neutre ou politiquement impartial quand il exerce sa compétence juridique dans une affaire. L’idée de départ de la compétence universelle était sans doute au service d’une noble cause mais la façon dont elle s’exerce aujourd’hui est devenue pour le moins problématique.

 

Les plaintes auprès de la Cour Pénale Internationale (CPI)

Quelques jours après le début des opérations israéliennes à Gaza, qui durèrent trois semaines et prirent fin le 18 janvier 2009, une plainte a été déposé par des associations pro-palestiniennes françaises contre le président israélien, le ministre des Affaires étrangères et le ministre de la Défense. Elles ont pris comme base légale le Statut de Rome, qui régit le fonctionnement de la Cour Pénale Internationale de La Haye.

Ces associations ont exigé de la France, qui présidait le Conseil de Sécurité de l’ONU au moment du dépôt de plainte, qu’elle entame une discussion à propos de cette plainte au Conseil, espérant une résolution du Conseil de sécurité renvoyant l’affaire devant la Cour Pénale Internationale.

La CPI n’exerce de compétence que sur les ressortissants de pays ayant signé et ratifié le Statut de Rome. Israël n’a pas ratifié le Statut, et ses citoyens n’y sont donc pas soumis. Cependant, l’article 13 (b) du statut de la cour établit la juridiction de la cour sur des cas qui sont renvoyés devant elle par le Conseil de Sécurité dans le cadre prévu par le Chapitre Sept de la Charte de l’ONU. C’est cet article qui a constitué la base légale pour établir l’autorité de la cour sur les crimes commis au Soudan dans le Darfour. Dans ce dernier cas, tous les membres du conseil avaient voté en faveur d’un renvoi devant la CPI, y compris les Etats-Unis qui ne sont pas partie prenante du Statut de Rome.

La CPI a entamé son action en juillet 2002. Depuis sa naissance, elle constitue un tribunal permanent dont l’autorité s’ajoute à celle des Etats afin de poursuivre des individus pour les crimes de génocide, crimes contre l’humanité et crimes de guerre. Un autre crime qui est mentionné dans son mandat et dont la définition est encore sujette à discussion, est celui « d’agression ».

Comme il n’a pas été possible de se mettre d’accord sur le problème du terrorisme, ce sujet ne fait pas partie du dispositif de la cour. De nombreux pays ou organisations considèrent que l’utilisation du terrorisme dans une guerre d’autodétermination est un acte de guerre légitime.

On a reconnu le besoin de créer une cour pénale internationale à la suite de la Seconde Guerre mondiale et de l’Holocauste des Juifs en Europe. Après la création de tribunaux ad hoc, comme Nuremberg et Tokyo, le peuple juif et l’état d’Israël, parties prenantes de la communauté internationale, ont reconnu le besoin d’une cour internationale permanente pour s’occuper du phénomène récurrent de génocide et d’autres crimes de même ampleur.

Israël a été très actif au sein du comité préparatoire de la CPI. Le juge Eli Rubinstein, procureur général israélien, s’est exprimé lors d’une conférence à Rome, dans laquelle il affirmait qu’Israël était très favorable à la poursuite de criminels responsables de génocide et de crime contre l’humanité. Cependant, a-t-il ajouté, la participation d’entités politiques au processus de décision était extrêmement problématique, et comme Israël était victime d’attaques terroristes, il espérait que la communauté internationale accepterait de reconnaître le terrorisme comme un crime international et tâcherait de trouver des moyens pratiques et efficaces de coopération pour traduire les terroristes internationaux devant la justice. A ce jour, la cour n’a toujours pas pris de telles mesures.

 

Le contentieux entre Israël et la CPI

Que s’est-il passé ? Pourquoi Israël s’est-t-il abstenu de ratifier le traité ? L’un des articles, qui consolidait la politisation de la CPI, est la cause principale de la décision israélienne : il s’agit de celui qui concerne les transferts de population.

L’article 8b, dans la section définissant les crimes de guerre, prend en compte le « transfert, direct ou indirect, par une puissance occupante d’une partie de sa population civile, dans le territoire qu’elle occupe, ou la déportation ou le transfert à l’intérieur ou hors du territoire occupé de la totalité, ou d’une partie de la population de ce territoire ».

Cet article est un emprunt, presque mot pour mot, au protocole additionnel de 1977 à la Convention de Genève de 1949. L’article souligne clairement la question des transferts forcés de population. Ses intentions sont encore plus claires quand on se souvient qu’il avait été conçu en réponse aux transferts des populations européennes durant la Seconde Guerre mondiale (par exemple, le transfert des Allemands en Tchécoslovaquie).

Dans le Statut de Rome, cet article développe ad absurdum les dispositions nées du projet de repeuplement forcé des nazis, qui avait été fort justement défini comme crime de guerre par la Convention de Genève. Le Statut de Rome définit désormais tout mouvement de population volontaire, direct ou indirect, par quelque moyen que ce soit, comme un crime de guerre équivalent. Mais quel rapport y a-t-il entre cette distorsion et l’intention d’origine du Statut de Rome qui était de créer un tribunal pour punir les attaques les plus horribles et intolérables contre l’humanité ? En l’occurrence, il s’agissait de faire passer les implantations israéliennes en Cisjordanie pour un crime des plus graves, qui pourrait ainsi tomber sous le coup de ce tribunal.

Rappelons-nous que, en règle générale, les violations du droit international ne sont pas ipso facto des crimes de guerre, des crimes contre l’humanité, ni des génocides. Il existe de nombreuses violations du droit international qui ne sont pas considérées comme relevant de ces crimes. De plus, l’extension de la notion de « transfert de population » dans le Statut de Rome au-delà de ce qu’établissait le protocole additionnel de la Convention de Genève, et cette manière de procéder à une construction juridique spécifique pour les implantations israéliennes, discrédite les statuts sur lesquels se fonde le tribunal. Des sources israéliennes affirment que la formulation de cet article, inspirée et influencée par les pays arabes, vise uniquement l’Etat d’Israël et n’a donc aucun rapport, dans sa sévérité comme dans son contenu, avec les autres actes scandaleux qui sont désignés ailleurs dans le Statut comme crimes de guerre.

Il est intéressant de remarquer qu’aucun des tribunaux ad hoc ayant eu à juger des conflits du Rwanda et de Yougoslavie n’a trouvé utile d’étendre la définition de leurs documents fondamentaux au-delà de ce que stipulait la Quatrième Convention de Genève, dans laquelle seule la déportation et le transfert illégal de personnes protégées sont considérées comme des violations graves de la Convention.

Au final, l’introduction de cet article dans le Statut de Rome, ainsi que les liens entre la CPI et l’ONU n’a pas laissé à Israël d’autre choix que de s’abstenir de se joindre aux membres reconnaissant le Statut, ce qui implique que la juridiction de la CPI ne s’applique en aucun cas à Israël ou ses citoyens.

La CPI n’est pas le seul moyen pour poursuivre les crimes en question. Certains tribunaux spéciaux de l’ONU ont permis la poursuite d’individus accusés de crimes de guerre et de crimes contre l’humanité. C’est notamment le cas des tribunaux créés par le Conseil de Sécurité de l’ONU pour juger des crimes commis dans l’ex-Yougoslavie, en Sierra Léone et au Cambodge. On a récemment mis en place un tribunal au Liban concernant l’assassinat de l’ancien premier ministre Rafic Hariri.

 

Des Etats cherchent à exercer, à eux seuls, la compétence universelle

Une autre manière de poursuivre des suspects de violations odieuses du droit international a été mise en œuvre par certains pays qui ont adopté des lois excipant de la « compétence universelle ». Comme nous l’avons noté, le Statut de Rome établit l’engagement primordial des Etats à exercer leur compétence et à poursuivre les individus suspects de porter une responsabilité pour de tels crimes, devant des tribunaux nationaux, en mettant en œuvre une législation adaptée, une juridiction universelle étendue et une coopération internationale améliorée.

La compétence universelle renvoie au pouvoir qu’a un Etat de légiférer, de juger et de punir en matière de crimes de guerre, de crimes contre l’humanité, ou de génocides commis en dehors de ses frontières, même si ces crimes n’ont pas été commis à l’encontre de ce pays ou de ses ressortissants, et même si l’accusé n’est pas non plus l’un de ses ressortissants. L’idée de base est qu’aucun individu ayant commis de telles atrocités condamnées par la communauté internationale, ne puisse se soustraire à un jugement où qu’il se trouve dans le monde.

La définition de ces crimes est le résultat d’un processus historique. Le traité de Nuremberg est, par exemple, au fondement des procès de Nuremberg et a pu établir des principes concernant les crimes perpétrés par les nazis, stipulant que les individus accusés de crimes contre la paix, de crimes de guerre et de crimes contre l’humanité, commis durant la Seconde Guerre mondiale seraient poursuivis par un tribunal militaire international constitué par les pays parties prenantes du traité (les Etats-Unis, l’URSS, l’Angleterre et la France), et que le procès aurait lieu à Nuremberg. On a, par ailleurs, établi que ces criminels pouvaient être poursuivis par les systèmes judiciaires nationaux de tous les pays participant au tribunal international ainsi créé. Le traité a été ratifié par 19 autres pays, et, en 1946 ses principes ont été adoptés à l’unanimité par l’Assemblée générale de l’ONU. Il fut ainsi affirmé que les crimes contre la paix, les crimes de guerre et les crimes contre l’humanité sont des crimes à l’encontre de tous les Etats, et que tous les Etats pouvaient poursuivre les individus responsables. En conséquence, des criminels de guerre nazis furent poursuivis dans différents pays.

Autre exemple : la façon dont les lois de la guerre ont été étendues, lors de la Convention de Genève de 1949, et ont défini la ligne de démarcation entre le « bien » et le « mal » en temps de guerre. Ces lois définissent également les violations bénignes et les violations graves. Elles laissent à chacun des Etats individuels la responsabilité de localiser et de poursuivre ceux qui violent les lois, même si le crime a été commis en dehors de leur juridiction, ou qu’il n’avait pas pour objet le pays en question ou ses citoyens. La description des crimes de guerre graves étendait la définition qui était donnée par le traité de Nuremberg et les soumettait à la compétence universelle.

Il est important de remarquer que les associations des droits de l’homme dans le monde entier ont permis d’instaurer la compétence universelle, et qu’il y a, par exemple, eu des poursuites à l’encontre de l’ancien Premier Ministre, Ariel Sharon et d’autres, dans le cas du massacre de Palestiniens par les milices chrétiennes à Sabra et Shatilah au Liban. Cela a contribué à l’irruption sur la scène politique du principe de compétence universelle, comme le montrent les actions intentées par des ONG qui sont financées par des groupes de pression, ou même des Etats afin de faire triompher leurs propres intérêts.

Un épisode plus récent a montré les magistrats turcs affirmant, en février 2009, qu’ils allaient enquêter pour savoir si les dirigeants israéliens devaient être poursuivis pour crime contre l’humanité dans le cas de l’offensive contre Gaza, suite à la plainte déposée en Turquie par Mazlum-Der, une association des droits de l’homme, de tendance islamique, qui a demandé l’arrestation des responsables israéliens s’ils pénétraient le territoire turc.

Par ailleurs, un juge espagnol enquête actuellement sur le rôle des soldats israéliens et des responsables de la sécurité du territoire concernant un bombardement à Gaza, remontant à 2002, dans lequel l’un des principaux stratèges responsables des attentats-suicide organisés par le Hamas, Salah Shahadeh et 14 personnes ont trouvé la mort. En 2005, on a prévenu le brigadier-général israélien, Doron Almog, de ne pas descendre de son avion à l’aéroport de Heathrow, à Londres, suite à l’émission d’un mandat d’arrêt par un tribunal britannique.

L’affaire qui a ouvert les vannes des poursuites selon le principe de la compétence universelle, au cours de ces dernières années, a été celle du Général Pinochet. En 1998, l’Angleterre a reçu une demande d’extradition, émanant d’un juge espagnol, à l’encontre Chilien, Augusto Pinochet, pour qu’il puisse être jugé devant un tribunal espagnol pour les crimes commis contre les Espagnols sur le territoire chilien. Les juristes qui soutiennent la compétence universelle voient son arrestation comme un tournant. Inversement, certaines critiques se sont élevées pour estimer sans fondement l’utilisation du principe de compétence universelle pour régler des querelles politiques.

La mise en œuvre de la compétence universelle aujourd’hui est l’objet de grandes controverses parmi les spécialistes du droit international. Aucun débat public quant à sa bonne application n’ayant eu lieu à ce jour, il n’existe pas encore de règle universellement acceptée.

Chaque Etat exerce son autorité en matière de compétence universelle, en fonction de sa propre législation, qui est loin d’être toujours bien connue internationalement. Il n’existe pas non plus de définition unifiée des crimes en question, ni de certitudes concernant les moyens de défense qui doivent être accordés à l’accusé. Les statuts définissant la prescription diffèrent d’un pays à l’autre. De plus, les juges locaux ne sont pas toujours de bons spécialistes du droit international. Ce sont tous ces facteurs qui entravent l’application de la compétence universelle.

La situation n’est pas la même quand cette compétence est exercée par une instance internationale. Une cour internationale comme la CPI fonctionne selon les règles qui ont fait l’objet d’un accord par tous les pays ayant ratifié le traité fondateur. De plus, quand le Conseil de Sécurité de l’ONU met en place un tribunal ad hoc, il agit dans le cadre des conventions internationales et des statuts ayant été édictés à ces fins par l’ONU, parfois avec la pleine collaboration des pays concernés. Dans tous les cas, les crimes sont alors parfaitement définis, comme le sont les règles de la preuve, la protection légale, etc. Rappelons aussi que les magistrats nommés dans ces tribunaux représentent, en général, un éventail très large des tendances juridiques et qu’ils sont parfois des experts en droit international.

Pas de nécessité d’intervention extérieure dans le cas de la compétence israélienne

Il est important de rappeler que la compétence universelle et la CPI ne s’appliquent que lorsqu’un pays ne procède pas aux poursuites, ou ne peut y procéder lui-même. A mon grand regret, le fait que des officiers de l’armée israélienne aient été soumis à cette compétence universelle semble montrer que certains placent Israël dans la catégorie des pays qui refusent, ou sont incapables de poursuivre de tels crimes.

La réponse est parfaitement claire. Israël est une démocratie avec un système judiciaire efficace, comme le montrent les statistiques ci-dessous. Le système judiciaire militaire est distinct des tribunaux civils et comporte la possibilité de faire appel des décisions prises par des tribunaux de rang inférieur. La cour suprême israélienne, en tant que tribunal de première instance, a préséance sur les tribunaux militaires et sur l’appréciation des poursuites militaires.

Un rapport de la police militaire israélienne a établi qu’entre 2000 et 2007, le système judiciaire israélien avait mené 272 enquêtes concernant des tirs illégaux qui ont abouti à 31 blâmes et 17 condamnations ; 330 enquêtes concernant des dommages à des biens qui ont abouti à 36 blâmes et 36 condamnations ; 475 enquêtes pour violences envers des personnes, qui ont abouti à 37 blâmes et 34 condamnations, et 128 enquêtes pour actes criminels ayant abouti à 20 blâmes et 18 condamnations. Le cas de Salah Shehadeh, mentionné plus haut, a déjà été examiné par la cour suprême israélienne, qui est respectée par la communauté juridique internationale. Qu’est-ce qu’un tribunal espagnol pourrait bien avoir à ajouter ?

En 2008, on a noté une forte augmentation du nombre de plaintes, d’enquêtes et de condamnations. C’est peut-être dû à la mise en place d’une nouvelle unité, la Surveillance Juridique Militaire pour les Opérations qui s’intéresse à deux types de situations, les plaintes concernant des Palestiniens et les accidents durant l’entraînement militaire.

Rappelons que durant la guerre du Liban, en 1982, un panel d’enquêteurs israéliens, composé de deux juges siégeant à la Cour Suprême et d’un officier de haut rang de l’armée, a été mis en place pour enquêter sur les actes commis à Sabra et Shatila, tandis que le Liban a simplement pardonné tous les responsables des crimes. A la suite de cette enquête, Ariel Sharon, alors ministre de la défense, a été démis de ses fonctions. Malgré cela, la Belgique a décidé de poursuivre Sharon. Ne s’agirait-il pas avant tout d’une décision politique ?


L’exploitation politique de la compétence universelle

Un aspect particulièrement problématique de cette question est l’exploitation politique de la compétence universelle. Le Dr Henry Kissinger constatait, en 2001, qu’en l’espace de moins de dix ans, nous avions assisté à un tournant sans précédent où la politique internationale se transforme progressivement en une suite de procédures judiciaires, ce qui devient une constatation récurrente.

Quand les poursuites sont engagées par un pays qui n’est pas sans liens avec l’affaire, il existe toujours la possibilité que ce soit pour des raisons politiques. Le droit international n’exige pas que le pays effectuant les poursuites soit neutre ou politiquement impartial quand il exerce sa compétence juridique dans une affaire.

Un exemple de ce problème est illustré par les poursuites dont a fait l’objet l’ex-premier ministre israélien, Ariel Sharon, pour son action au Liban. Quand les poursuites ont été engagées en Belgique - pays qui s’octroie une définition très large du principe de compétence universelle -, le ministère de la justice israélien a commencé à recevoir de nombreuses lettres décrivant l’action belge au Congo.

De nombreux pays sont susceptibles de trouver des squelettes dans le placard d’un passé pas si lointain qui peut relever de la compétence universelle. Des pays dont le passé est aussi trouble sont-ils réellement aptes à représenter la communauté internationale en jugeant des crimes dont ils pourraient bien eux-mêmes être reconnus coupables ?

Il est intéressant de voir comment certains pays africains considèrent la compétence universelle. Récemment, Rose Kabuye, directeur général du protocole d’Etat au Rwanda, a été arrêté en Allemagne selon les termes d’une demande d’extradition française. Cela montre pourquoi certains pays africains voient la compétence universelle comme un impérialisme judiciaire occidental : ils ne voient pas d’affaires impliquant des pays occidentaux entre eux. Pourrait-on imaginer un Etat européen intentant une action contre des généraux américains et des responsables politiques pour des crimes de guerre en Irak ? La Belgique l’a envisagé, mais en a été dissuadée par la menace américaine de faire partir le quartier général de l’OTAN de Bruxelles.

Il ne fait aucun doute que la volonté d’arrêter et de poursuivre des individus est directement affectée par ses relations avec le pays où les crimes ont été commis et par sa force économique et militaire. Les critiques envers l’arrestation de Pinochet, formulées avec véhémence par l’ex-Premier ministre britannique, Margaret Thatcher, étaient, par exemple, directement influencées par l’aide que ce dernier avait offerte à la Grande-Bretagne durant la guerre des Malouines.

De nombreux pays font attention à limiter leur conception de la compétence universelle à l’exigence que le suspect ou la victime se trouve dans leur juridiction territoriale pour entamer des procédures. Les objectifs ayant présidé à l’adoption de la compétence universelle ont beau avoir été d’une grande noblesse, leur application est aujourd’hui fort problématique.

 

Irit Kohn *

 

* Irit Kohn est entrée en fonction au ministère de la justice israélienne, en 1989, et elle a dirigé le département des affaires internationales de 1995 à 2005. C’est à ce poste qu’elle a été impliquée dans l’une des premières affaires relevant de la compétence universelle, en tant que responsable de l’équipe juridique qui défendait le Premier ministre Sharon, en Belgique, en 2001. En 2004, elle a été élue vice-présidente de l’International Association of Jewish Lawyers and Jurists. Cet article de Jerusalem Viewpoints se fonde en partie sur sa communication du 26 novembre 2008, lors d’un colloque intitulé Averting Abuse of Universal Jurisdiction, qui s’est déroulé à Londres.

 

© JCPA

 

Mis en ligne le 8 mars 2009, par M. Macina, sur le site upjf.org